楊秀惠

　　制發這類奇葩文件的多為市級以下黨政機關，這些文件可分為出格要求類、創收牟利類、內容掐架類、低級失誤類。
　　那些內容“奇葩”的紅頭文件
　　文_本刊記者  李天銳
　　最近，有兩條關於“紅頭文件”的新聞引發熱議。
　　一條是，據新華社披露，群教活動開展以來，全國已壓縮各種文件190.8萬個。按每個文件1張A4紙估算，厚度相當於50層摩天大樓。
　　一條發生在江西贛州。不久前，章貢區沙河鎮紀委發佈有文號的紅頭文件稱，該鎮近期不少幹部反映機關食堂飯菜放肉少，“如8月8日中午的杏鮑菇炒肉幾乎沒有吃到肉”，決定對食堂管理人員李海峰及廚師等通報批評並罰款。
　　紅頭文件泛濫，多年來屢被詬病，也成為歷次治理的重點。但近年來，不說一些與法律法規相衝突的，光是內容“奇葩”，一眼就能看出問題的紅頭文件亦不少見。其中反映的行政治理中的種種問題，亦引人思考。
　　30分鐘內僅限被咬1個包
　　“公廁里蒼蠅不多於3只”，2011年南昌剛發佈上述紅頭文件，次年北京就規定“公廁里蒼蠅不超過2只”，激起熱議。
　　紅頭文件不是法律用語，而是民間對帶有鮮紅抬頭和印章的黨政機關公文的俗稱。像這類內容奇葩的紅頭文件，消解了公眾對紅頭文件權威、莊重的印象。
　　廉政瞭望記者梳理了30個類似紅頭文件，並參考新華網等報道發現，制發這類問題文件的多為市級以下黨政機關，可分為出格要求類、創收牟利類、低級失誤類、內容掐架類。
　　“出格要求文”主要有限制文、要求文、請求文等。其中，在法律法規之上再加限制的紅頭文件占較大比重，它們通常發出於改善市容市貌、迎檢等重點工作推進時。
　　2013年6月，武漢打響“除四害”戰役，其中規定，2000米街道上的鼠跡不能超過5處；找人在工地光著小腿靜坐30分鐘，僅限被蚊子咬1個包。但該規定剛發出，就陷入“執行難”的口水中，此後鮮見關於實施效果的報道。
　　前些年，為打擊摩托車載客，湖北黃岡黃州區發出文件，規定城區摩托車載人時，須攜帶“全家福”照片，乘客只能是駕駛員的家屬及子女，否則就遭罰。
　　上述“限令”給公民添了麻煩，有的還會傷害其合法權利。如2005年，河北東光縣文教局曾下發文件，要求該縣最好的實驗小學招生僅限於“縣城內機關事業單位幹部子女”，報名時還必須出示父母的編製件原件，不合條件的一律拒收。
　　別看子女一度能讀“名校”，公務系統也是“限制令”的管束對象。2006年，湖北漢川市政府辦就發出紅頭文件，要求全市公務招待時，只能用小糊塗仙(神)系列酒。
　　“準自己人”也被盯上
　　在30份內容奇葩的文件中，比上述出格文更進一步，出於完成任務、創收牟利等目的，直接在文件中涉及到金錢、獎懲的文件，占了近半壁江山。
　　公職人員首當其衝。除了“發文按級別勸捐”外，今年10月曝光的某中部省份工商局文件還規定對罰沒收入進展“承包到人、實地跟進”，任務完成情況將與年終獎懲掛鉤。類似的還有2009年3月，湖北公安縣發文，規定全縣一年計劃抽煙23000餘條，未完成的單位將被扣經費。
　　在用紅頭文件創收上，一些單位還和“準自己人”動起了歪腦筋。
　　“本科2萬元，專科5萬元，中師7萬元。”這是2006年，河北平鄉縣出台的一份公招中小學教師的文件。文件提出，擬錄取教師要本著自願原則，按上述標準繳納師資培訓進修費，過期未繳費者視為自動放棄錄取資格(後改為無息借款)。該縣官員稱，借款是因為縣裡財政困難。此後，邢台市紀委進行了調查。
　　財大氣粗的投資商也成為爭搶對象。為吸引投資，河南沁陽曾3年出台5個“紅頭文件”，其中規定，投資5000萬以上的外地客商可享受12項優待。比如客商在本地開車，車輛違法不罰款不扣證(重大交通事故除外)、娛樂場所消費不受查、子女入學自由擇校。該做法很快因違法被叫停。
　　縣委文件錯把老婆當成媽
　　有時，機關紅頭文件的內容還易與上級、同級文件相互打架，造成當事人無所適從，它比上述奇葩文件更隱蔽，卻同樣帶來負面效應。
　　如2013年8月，河南洛陽公佈《公租房管理暫行辦法》，規定申請者需“人均月收入低於上年度城鎮居民人均可支配月收入1.5倍”。但此前河南省住建廳就曾發文，2013年7月1日起，全省申請公租房將沒有收入限制。幾個月後，洛陽悄然取消了收入門檻。
　　讓人意外的是，自家出的文件，也會“擦槍走火”，嚴重的甚至危及生命。
　　前些年，哈爾濱機場高速收費站和120車因30元收費發生爭執，一名重病患者不治身亡。原來，收費站一方用的是省交通廳2000年出的關於該高速收費的文件。而120車攜帶的，是省物價局、交通廳等2003年出的關於120車免費的文件，前者沒將救護車納入免費範圍。
　　與這些奇葩文件被曝光後，容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的怪圈不同，各方都認為，紅頭文件中的低級錯誤，更不應該出現。
　　2009年，一份名為《隴南市市本級財政預算執行管理辦法》的文件被甘肅法制辦緊急叫停。其中一個原因是，該文件發佈於2009年4月13日，文中卻規定：“本辦法自2009年1月1日起施行”。文件未“出生”就已開始實施，讓不少網友吐槽。
　　還有更荒唐的。因修高速路放炮造成老屋房蓋毀壞，未拿到足夠賠償，重慶武隆村民何小波及弟弟向市人大等反映情況。2008年5月，他收到縣委處理報告(“武隆委文[2008]16號”)。文中竟將自己老婆賀自蓮說成是自己的媽媽，他和弟弟成了自己老婆所生。何小波說，事實上他的老母親已於2006年8月去世。從那之後很長一段時間，何家人陷入了被嘲笑的苦悶中。
　　用法治促管理方式轉型
　　面對奇葩文件曝光帶來的不利影響，各地是怎麼應對的呢？
　　廉政瞭望記者發現，以上文件涉嫌違規、違法的，經群眾舉報、媒體曝光後，均得到較快糾正和彌補。如湖北媒體曝出漢川用紅頭文件幫“小糊塗仙”酒搞促銷後，文件當天即被廢止，有關領導被責令檢討，當地還集中清理了兩年內的紅頭文件。
　　但對絕大多數奇葩文件的決策者是否開啟問責程序，至今仍鮮見報道。
　　對奇葩文件帶來的危害，專家感慨頗深。南開大學法學院副教授閆爾寶分析，有的文件在法律規定外，給公民設定了權利和義務，或加前置條件，內容違反上位法，屬於權力越界。
　　“很多地方是黑頭(法律)不如紅頭，紅頭不如筆頭(領導批示)。”四川省社科院一名專家告訴本刊記者，“與政府官微失誤、官員說話不當相比，文件更正式，引起質疑的頻率本應更低。卻屢出低級問題，表明“官本位”和“權大於法”的思想，在不少人身上仍根深蒂固，行政管理方式亦亟待轉型。
　　近來，官方為解決紅頭文件內容的亂象做出許多努力。李克強多次強調，“法無授權不可為”，被認為指明瞭在依法治國前提下，權利與權力的合法邊界。十八屆四中全會提出“禁止地方制髮帶有立法性質的文件”。今年新修的《行政訴訟法》草案，還確立了對規範性文件附帶審查制。
　　“我們這裡重要的規範性文件早經過了備案審查，但去函、通知等其他公文往往除外，而這些都屬紅頭文件範疇。大到決策，小到標點，不出瑕疵難度較大。”西部某縣紀委辦公室主任陸敏認為，要減少奇葩文件，除了以上措施，還可建立發文責任追究制，實行總量控制，“關後門，堵前門”。
　　前不久，有人建議成立網上“紅頭文件數據庫”方便監督，陸敏很贊同，但“冒了汗”。他說，那條評論下有幾千的點贊數，他感受到了公眾對黨政機關工作的期待。
　　毋庸諱言，在行政管理中融入法治觀念，減少文件低級失誤，已到了十分緊迫的地步。一個典型的例子是，2014年4月，媒體報道湖南雙峰發紅頭文件，“請求”市政法委將涉嫌收購25根象牙的嫌疑人李定勝取保候審，理由之一是“如果不放人，會影響企業發展”……